公立學校之民營化趨勢與探討
引自 https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=13&cad=rja&ved=0CDwQFjACOAo&url=http%3A%2F%2Fwww.taiwanbot.com%2Ffiles%2Fbot%2F%25E5%2585%25AC%25E7%25AB%258B%25E5%25AD%25B8%25E6%25A0%25A1%25E4%25B9%258B%25E6%25B0%2591%25E7%2587%259F%25E5%258C%2596%25E8%25B6%25A8%25E5%258B%25A2%25E8%2588%2587%25E6%258E%25A2%25E8%25A8%258E0815.doc&ei=p2wVUuqvGIfkkgWBh4DIDg&usg=AFQjCNHKrrjcQAdf3fXlRo1QrYSe4U24QA&sig2=gfOSQsH_NVvz_jkCf9W45w
公立中小學之民營化趨勢與探討
前言
隨著民主時代的進程發展，人民對於教育的需求與關注也逐漸移轉為以家長及學生為權益基礎出發的觀點，在教育自由化的前提下，私人興學除了直接設立私立學校外，公立學校也逐漸思考給予民間的參與的機會，藉以改善公立學校的一些存在問題。
另一方面，現代社會由於少子化的影響，學生數量大減，同時許多學校校舍老舊，無法更新，若加上學區附近設立新學校，吸引新生前往就讀，都造成舊有學校學生大量流失校舍閒置。因此，吸引民間資源之投注，以減輕政府在教育投資上的負擔，並提供學生家長更多的教育選擇機會，將這些閒置或可能廢校的學校交由民間經營，亦是公立學校民營化的另一種新趨勢。
過去幾年若干縣市政府依據教育基本法制訂自治條例，賦予國民教育學校委託民間經營的地方法源，初步已經發展出幾種民營化的模式，惟仍侷限於國民教育的經營範疇。在促參法施行後，各縣市政府將可依據促參法將學校委託民營，甚而突破國民教育的藩籬，擴及其他教育事業，本文先就過去公立學校依據自治條例及促參法民營化之類型介紹並舉數例，比較分析，最後點出公立學校民營化未來之重要課題予以探討。
公立學校民營化之模式
一、地方自治法規
自民國八十九年教育基本法公佈實施後，依據其中第七條第二項中之規定「政府為鼓勵私人興學，得將公立學校委託私人辦理」，陸續有高雄縣等七縣市[1]通過了的國民教育委託民間辦理自治條例，使得公辦民營中小學在台灣地區的成立，有了地方縣市政府層級法源之依據，也有了正式運作的案例。
目前各縣市自治條例中規定，公立學校民營化的實施模式約有下列幾種：
（一）BOT（興建、營運、移轉）：
由政府提供土地，民間投資興建完成，再委由該民間機構經營，合約期滿後，民間機構將學校資產與設備移轉給政府。如高雄縣明訂由縣府提供土地，而校舍及經費則由民間自籌，五十年後移轉與政府，台北縣、宜蘭縣及台中市則無此種模式之規定。
惟值得注意在桃園縣政府自治條例中第四條第一項第一款略謂：「一、委建學校：本府無償提供土地，由民間團體或私人投資興建校舍、附屬設備，其所有權應歸本府所有。民間團體或私人取得使用權及經營權。」其與前述所稱BOT最大不同之處在於民間機構所興建之營運資產所有權，屬於縣府所有，與促參法中之無償BTO（興建、移轉、營運）模式相近，此模式可能造成民間因無興建營運資產可供融資機構擔保，在融資方面造成困難，台中縣亦有類似BTO之規定。
（二）管理合約外包：
政府與民間就經營目標、經費與公益條件下簽訂管理經營合約，民間機構則依據合約經營校。政府並提供學校設備，同時負擔教育經費。而民間機構則在合約之限制下發揮經營能力及效率，以獲取管理費用。此與促參法中OT辦理類型相近，但因教育事業公益性質強烈，此類型較少見。
（三）特許權制：
又稱委辦學校，由政府特別委託一群具有某種教育理念之團體，包含家長、教師、學者、社區人士或教育機構，引進教育實驗發展地方教育特色需要，提出辦學經營計畫書，分別針對教職員之進用與待遇、課程、教學評量、經費運用、學生入學與收費等事項，與受託者訂定契約，經由地方教育審議單位通過，獲取學校特許之經營權利。而政府亦負擔其教育經費，但學校之行政及遴聘人員可自行彈性運作，免除法規上之限制，期能創造具有辦學理念具有特色之學校，。
宜蘭縣屬國民中小學委託私人辦理自治條例第二條第一項第二款略謂：「二、特許模式：申請人向主管機關提出申請，在現有縣屬學校中實施特定或實驗教育方案，由本府提供與同等學校相當之人事費、建築設備費及業務費，作為委託經營之費用。學費比照公立學校，如經學校主管單管單位及家長同意並得對外募款。」台北縣、台中市亦有類似之規範。
（四）承租模式：
即由民間機構向政府承租土地、校舍及教學設備，依法繳納租金及權利金，而民間機構需自行負責所有經營費用之籌措，並自行承擔經營之風險。此一模式，政府完全不負擔經費，而且還可將閒置之學校資產交由民間運用以獲取權利金或租金收入，但此模式經營下之民間機構則偏向私立學校之經營，已較不具公辦學校之社會公益特殊性。
在桃園縣自治條例稱之為「委管學校」屬之。其中第四條第一項第二款略謂：「二、委管學校：本府委託民間團體或私人自行籌措所需之經費、人員及教學設備而經營管理者。」其向縣府承租土地、校舍建物及教學設備需繳納租金。
二、促進民間參與公共建設法
促進民間參與公共建設法(下稱促參法)於民國89年公告實施，其中規範文教設施範圍之一係指公立學校、公立幼稚園及其設施。因此各縣市政府亦得依促參法相關規定，讓公立學校引進民間力量委託其經營，為進一步瞭解促參法及各縣市自治條例法規之差異，謹將兩者差異表列如下：
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法律名稱
項目名稱
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促參法
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委託經營自治條例
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甄審方式
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縣府成立甄審委員會
依「民間參與公共建設甄審委員會組織及評審辦法」
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縣府成立審議委員會
依「教育審議委員會設置及審議辦法」
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經營類型
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1.BOT
2.BTO(有償、無償)
3.ROT
4.OT
5.BOO
6.其他經主管機關核定之方式
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1.BOT（高雄縣）
（委建，BTO桃園縣）
2.管理合約
3. 承租模式（委管）
4.特許模式
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經營年限
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無限制，依個案決定
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1.委建：20年（桃園縣）
50年（高雄縣）
2.委管：10年（桃園縣）
3.小學6~10年；中學3~5年（台北縣）
4.7~10年（台中市）
5.特許模式3~6年，承租模式6~9年（宜蘭縣）
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優先締約
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有
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有
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經營學校所數限制
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無限制
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有
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經營主體
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無限制，依私校法令規定為財團法人
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財團法人
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融資及租稅優惠
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有
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無
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經營不善之接管
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有
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有
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依上開說明可知其中主要差異：
（一）委託年限：委託經營自治條例委由民間興建校舍、設備時，其委託年限短則3年，最長不得超過20年，然如高雄縣BOT之方式辦理時可達50年，依促參法，則無年限之限制，得依個案決定。
（二）稅賦優惠：如投資總額達新台幣五千萬元以上時，屬重大公共建設，並得享受促參法所定之融資措施及租稅優惠，但如依委託經營條例辦理時，則無法適用該優惠
（三）甄審方式：兩者於甄選民間經營者之法令及方式均有所不同。
（四）營運標的：委託經營自治條例原則仍以經營國民教育為原則，促參法則無限制。
三、各縣市委託經營自治條例與促參法之競合關係
揆前可知，公立學校之民營，無論依各縣市自治條例辦理，或促參法辦理，均於法有據。由此以觀，促參法與依據教育基本法之自治條例似處於法令競合之關係。然促參法係為提昇公共服務水準、加速社會經濟發展、促進民間參與公共建設而制定，自治條例依據教育基本法而來則為保障人民學習及受教育之權利、確立教育基本方針、健全教育體制而設，兩者立法目的顯然不同，且規範內容亦有所區別，自立法體系以觀，可認為兩者係併行而不悖，應得由地方政府依個案情形及條件擇一適用，惟為免爭議，於具體執行時，仍應將兩法規之規範內容，一併列入招商及制定契約之考量，以求周延。
四、新民營化類型：促參法中之ROT（擴建、整建、營運及移轉）
然如向政府承租模式之學校，因校舍尚屬堪用，並無全部拆除重新興建之必要，與BOT或委建方式精神不符，惟於經營期間，部分校舍恐仍有修繕、擴建或整建之必要，依促參法對擴建或整建部分，於第8條第1項第3款定有明文(即ROT方式)規定可以依循，而縣市自治條例有委管（承租模式）方式，然就校舍或設施之整建或擴建，應歸類於委建或委管，認定上實有困難。
對於標的學校未來籌辦之教育事業，如能利用現有之校舍、設備，以促參方式ROT辦理，籌辦中學以上教育機構，例如高中職、大專院校、甚至成人社會教育，將是公立學校民營化新興的趨勢
慮及縣市自治條例對於ROT方式並無明文規範，且避免因委託經營年限過短影響民間投資者意願，如具有擴建或整建需求者，可採取促參法為法源依據，以ROT方式辦理，而無擴建或整建需求者，則以自治條例所定之委管方式辦理，於法有據，亦較無爭議。
公立學校民營化之案例
一、BOT模式—桃園縣渴望園區內之新建私立學校—諾瓦國小
民國九十二年十二月，依據桃園縣公立學校委託民間經營自治條例諾瓦團隊取得桃園縣第一件民營學校由民間投資興建並為營運的經營權，是第一所以BOT型式成立的學校亦是桃園縣的創舉，其位於人文、科技薈萃的龍潭渴望園區內。「諾瓦兒童創意學校」原是幼教機構，現在也全心投入教育資源經營民營小學，以「諾瓦」的經營理念及口碑，將來招生對象不僅限於桃園縣，更能擴及到新竹科學園區及外縣市的菁英子弟，「諾瓦」將會是教育界新的里程碑，也是一個新的民營化典範。
二、特許模式
—信賢種籽親子實驗國民小學（後期經費由民間自籌）
台北縣烏來鄉信賢種籽親子實驗國民小學，原名台北縣種籽親子實驗學苑(種籽學苑)，民國83年，由一群關心教育的家長籌辦，開始了公部門與民間合作的教育實驗，屬於重視不同教育理念之另類學校。
因為初期對公立學校民營化並無相關法令可以遵循，創校之初本案係以教育實驗計畫進行，在創校人李雅卿 女士的奔走與北縣政府的協助之下，於民國84年遷至烏來鄉信賢國小(現址)。
從83-91學年，係屬於與台北縣政府合作之教育實驗計畫，接受台北縣政府的部分補助。因應台北縣政府地方自治法源確立，種籽學苑於民國93年改制為公辦民營的小學，種籽學苑走入歷史，改名為台北縣烏來鄉信賢種籽親子實驗國民小學，簡稱種籽親子實小。目前此類理念實驗教育政策之另類學校正因應自治條例在轉型中，種籽實小雖仍可向台北縣政府申請補助，但93、94年政府已無補助經費。學費的計算係依據所有教學開支扣掉政府補助後，由家長平均分攤，因此家長之負擔較感沈重。為堅持教育理念，跳脫框架化的教育體制需在家長支持及教師的奮鬥下，才能走出屬於"自主學習"的另類理念道路。
三、特許模式
—人文國民中小學（宜蘭縣政府補助經費）
宜蘭縣政府於民國九十年一月九日 公布「宜蘭縣屬國民中小學委託私人辦理自治條例」，隨後並將頭城國小拔雅分校與冬山國小香南分校，公開徵詢民間參與公辦民營。
佛光山文教基金會本於宗教精神，建立一所具人文藝術教育理念的學校，為體制內教育走出一片不一樣的天空。遂於民國九十年五月以「宜蘭縣拔雅人文藝術實驗小學」為名向宜蘭縣政府申請參與公辦民營頭城國小拔雅分校。經過正式程序的審議後，同年七月五日 ，宜蘭縣政府正式發函通知財團法人佛光山文教基金會取得頭城國小拔雅分校的辦學權。隔年七月十一日 雙方簽定為期六年的「宜蘭縣頭城鎮人文國民小學校務委外辦理契約書」，正式將原拔雅分校的經營權委託給佛光山文教基金會辦理。同年八月三十日 正式開學。
人文國民中小學與其他公辦民營之私立學校最大不同點在於，人文是採公立學校之收費標準，學校營運之開銷仍由縣府補助，希能真正做到有教無類的目標。
重要課題之探討
一、民營化學校之屬性
按學校之屬性，依設立主體之不同，可區分為公立學校及私立學校，兩者之區分實益在於所受規範之不同，如屬私立學校者，其設立、招生等事項即須受私立學校法之規範，且任用之教師人員亦無公務人員保障法之適用；而屬公立學校者，因其經費除由主管教育行政機關編列預算支應外，於法令面所受之規範限制較私立學校為多，如採購程序應依政府採購法、僱用特定人員之總額依原住民工作權保障法應有一定比例之原住民等，且編制內之職員為公務人員保障法之適用範圍，故為界定將來民營學校營運時應遵循之法令與聘用人員之身分，並涉及縣政府應依何種法規監督民營學校之，其屬性究屬公立學校或私立學校，實有先予認定之必要。
參照教育部草擬之公立國民小學及國民中學委託私人辦理條例(草案)第3條規定，將四種經營模式中之「一、承租：係指受託者支付租金，取得公有土地、建築物、教學設備及相關財產等使用權，依私立學校相關法令辦學。」及「二、興建營運移轉：係指受託者由各級政府無償提供土地，由受託者投資興建校舍及添購附屬設備等，依私立學校相關法令辦學，並於一定期間後將興建之校舍及添購之附屬設備等所有權及學校經營權移轉於政府。」兩種類型之學校屬性定位為私立，而另二種「三、委託管理；
四、特許」學校類型之學校屬性定位為公立，得由主管機關提供同等學校相當之人事費、建築設備費及業務費等。未來若草案通過，各種辦理模式屬性明確後將可減少困擾與爭議。
二、促參法之適用
經查，促參法所稱之文教設施雖指公立學校，然此係指公立學校可依促參民間參與方式辦理，而交由民間營運後，其屬性是否必為公立學校，並無明文規範；另，促參法所指公共建設為公立學校，係指興建營運之未來標的為公立學校，亦或是公立學校得依促參法之規定促進民間參與興建營運，至於交由民間興建（或擴建、整建）營運後，其屬性是否必為公立學校，則在所不問，本文認為法規意旨應係指後者，未來如有爭議恐有須主管機關即公共工程委員會予以函釋說明，以資遵循。
三、土地使用
目前之國中小雖均為文教用地，惟因小學、國中、高中或大專以上用地仍有不同之土地使用管制，故在新民營類型辦理模式下，如允許民間經營者辦理不同與現狀不同級類之學校時，其用地仍應依都市計畫法及相關法令辦理用地變更。
保障基本權力，兼顧公私利益
國民教育係憲法保障之基本權力，具強烈之社會公益性質，過去認為由政府提供教育服務乃理所當然，然在主張人民擁有教育選擇權及民營化的趨勢之下，公立學校的民營化提供給民眾一個新的教育事業的視野，如何改善公立學校問題，改善資源浪費或配置不當，引進民間效率及競爭能力，同時又要能兼顧教育基本人權及理念的實踐，更需嚴肅看待。目前地方政府可依據促參法及自治條例委託民營，如何適用選擇適當模式以完整兼顧公私利益，係公立學校民營化的重大課題，現階段之委託實例仍以國中小為營運標的，未來如能利用現有之校舍、設備，籌辦中學以上教育機構，例如高中職、大專院校、甚至成人社會教育，將是公立學校民營化新興的趨勢。
1. 國民中小學公辦民營現況及可行模式探討，張建文，2001。
2. 桃園縣國民中小學老舊學校委外經營市場環境調查及分析報告，台經院，2006。
3. 另類學校的困境與出路，任懷鳴
4. 宜蘭縣公辦民營人文國中小學，http://www.jwps.ilc.edu.tw/
5. 康軒教育網，http://www.knsh.com.tw/
6. 台北縣烏來鄉信賢種籽親子實驗國民小學，http://www.seeding.tw/
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