2007年11月3日 星期六

從生命週期觀點探討私立學校財團法人管理問題

從生命週期觀點探討私立學校財團法人管理問題

林東征
屏東商業技術學院 推廣組長
台南大學教育經營管理研究所博士班研究生
2007年10月26日發表於「2007年臺灣教育學術研討會」

摘要

2006學年全國公私立高中職共有477校,私立學校數為205校,新生共計372,325人,私立學校占187,921人,約占二分之一,私立學校的重要性及對中等教育生態的影響,由此可見一斑,但教育行政領域對於私立學校財團法人管理的探討相對不足。國內私立學校財團法人管理相關議題研究甚少,然而私校行政管理作為常導致爭議,教育部因私立學校遭監察院糾正事件,即有景文技術學院董事變動異常案、行政監督未落實案、永平工商董事核備案等。其中永平工商董事核備案糾正報告並歸納可能原因為:(1) 當事當人爭議不斷,影響處理時效;(2) 司法、行政救濟案件繁多,行政處理難以速結;(3) 法律見解常有歧異,造成法律適用上之困擾。由於私立學校財團法人的監督問題涉及領域甚廣,本文擬從組織生命週期取向,針對私立學校法人於籌備期和解散期的管理問題,進行概念和實務問題探討後,提出結論及建議。


關鍵詞:私立學校 財團法人 組織生命週期


壹、前言

2006年1月18日總統華總一義字第 09500005851號令修正公布私立學校法第10條『為鼓勵私人捐資興學,同一財團法人得兼辦各級、各類私立學校,其籌設計畫,應符合各級、各類學校之設立標準。』,一個財團法人可以興辦各級各類學校,財團法人的經營規模勢必因而擴大。加強對私立學校財團法人的研究和了解,將有助於提升相關配套措施的可行性。

研究者曾服務於教育部中部辦公室,擔任第二科科長超過三年,業務範圍服務台北市、高雄市
以外之私立高級中學120所,具有豐富的私立學校管理實務經驗。有感於私立學校財團法人管理部分相關研究甚少,而其行政管理作為常易導致紛爭,故希望將經驗加以整理、分享。

依據教育部統計資料,2006學年全國共有公私立高中職共有477校,私立學校數為205校,新生共計372,325人,私立學校占187,921人,無論學校數和學生數約占近半數比例,可以看出私立學校的重要性,及其對中等教育生態的影響。而全國大專校院163校中私立學校108校約占三分之二,足見私立學校對高等教育的影響不亞於中等教育。

教育部因私立學校遭監察院糾正者即有私立學校弊端案、景文技術學院弊案、永平商工董事核備案等,其中永平商工董事核備案爭議持續達八年之久,其糾正重點為:(1)教育部未能本於權責依私立學校法之規定落實董事會審查機制;(2)習於採用諮詢委員會、法律顧問、專案小組等非體制內單位之意見,引發更多爭議;(3)未本於私立學校法之規定,研議適切方案,有效貫徹執行,造成處置措施紊亂,嚴重斲傷政府威信;(4)處理過程耗費時日,准駁與否未予明確函復;(5)相關人員事前疏於監督,以致帳務還原費時,造成陳訴人誤解。該糾正報告並歸納可能原因為:(1)當事當人爭議不斷,影響處理時效;(2)司法、行政救濟案件繁多,行政處理難以速結;(3)法律見解常有歧異,造成法律適用上之困擾。

由於私立學校財團法人的監督問題涉及領域甚廣,本文擬從組織生命週期觀點,針對私立學校法人於籌備期和解散期的管理問題,進行概念和實務問題探討,希望藉由概念的釐清,有助私立學校財團法人管理,創造一個健全的私立學校法人管理制度,以因應未來人口結構少子化對私立學校的衝擊。

貳、私立學校組織生命週期的意涵

一、組織生命週期的意義與內涵

組織生命週期概念係一種生物比擬法,將組織隱喻成自然界中的生命體,認為組織會和自然界中的生命體一樣,具有週而復始的循環現象,因此所謂的生命週期概念即是指稱組織與生物有機體的相似,也就是說組織和生物有機體一樣,也會出生、成長、成熟、退化(degenerate),最後終至死亡的歷程(劉文珍,1992)。

組織生命週期實際上是一個連續的自然過程,包括從誕生到死亡的時間過程。管理學界普遍接受營利性社團法人其組織同人一樣具有生命週期,有它的童年、青年、壯年和老年時期。郭全益(1995)進一步指出在組織的不同生命時期,根據不同的要求,管理人員應該採取相適應的管理方式,渡過危機,向更高級的管理階段過渡,以獲取更大的成功。組織在進化過程中,一般要經過五個階段:(1)創業管理階段;(2)個人管理階段;(3)職業管理階段;(4)行政性組織管理階段;(5)矩陣式管理階段。

一般營利性社團法人的生命週期各階段有明顯的特徵和相應的管理方式,但私立學校財團法人組織受限於私立學校法規定,在組織架構和管理活動並無明顯階段性可以識別,需將學校組織因素加入後的學校財團法人生命週期,才能呈現明顯的階段性。

二、私立學校財團法人生命週期

私立學校財團法人組織生命週期可定義為從籌備立案到解散解體為一個完整的週期。依私立學校法,可以將其區分為籌設階段、立案階段、招生階段、停辦階段、解散階段等五個不同階段,如表1私立學校財團法人組織生命週期表。由於私立學校法在2006年修改前規定一法人一學校原則,即每一所獨立的學校均需要登記為財團法人,故導致管理實務上學校的教育行政管理和財團法人管理兩概念常混淆或交互使用。2006年私立學校法修訂後,教育部至今,仍未訂定一法人多學校的相關法規命令和行政規則,換言之,私立大學財團法人董事會業務由高等教育司處理,科技大學與技術學院由技術與職業司負責,高中職則由中部辦公室承辦。

有關私立學校籌備階段和立案階段,可以比擬為組織的新生期。在私立國民中、小學申請籌設標準作業程序中有關作業階段、作業流程、權責單位等都有明確的說明(台北縣政府,2002)。管理上實務方面,因出生率下降之故造成學生來源減少,導致在核定新設學校的理念上,有市場取向和計畫取向之爭。在概念上法人的設立和學校的成立宜再加以區隔釐清,程序上係由自然人或法人依規定申請設立學校財團法人,於法院登記公告後獲得法人人格,再以學校法人主體執行設校事宜,現行作業的概念混淆,待一個財團法人得設各級各類學校法規落實到執行面時,勢必因概念不清而造成執行上的私立學校管的新爭議。

招生階段可以比擬為組織的成熟期。各級私立學校除獨立招生者外,其他招生方式與各同級公立學校適用相同規範。此階段財團法人董事會職權私立學校第22條明文規定為(1)董事之選聘及解聘;董事長之推選及解職;(2)校長之選聘及解聘;(3)校務報告、校務計畫及重要規章之審核;(4)經費之籌措;(5)預算及決算之審核;(6)基金之管理(7)財務之監督;(8)私立學校法所定其他有關董事會之職權。目前監察院對教育部私立學校管理糾正案以監督疏失為主。

停辦階段和解散階段可比擬為組織的衰亡期。一般私立學校發生的重大違失個案,常見的違失樣態有利用職務上機會犯罪、涉有財務違失、任期屆滿未改選、董事長選舉無法如期完成;其中以財務違失情節嚴重直接影響學校經常運作、教師薪資及學生上課情形,直接損害到學生受教權和教師工作權,但在實務尚無標準作業流程,換言之,當嚴重違失私立學校遭受命令停辦和解散時,受影響的利害關係人之權益維護機制不完備,為目前私校行政的盲點。

表1 私立學校財團法人組織生命週期表
籌設階段
立案階段
招生階段
停辦階段
解散階段
領表
送件
文件形式審查
文件內容審查
審核
許可籌設

函報董事名冊
辦理興建校舍事宜
函報董事會議事宜
辦理財團法人設立登記
完成財團法人登記備查
申請學校立案
立案文件審查
實地勘查
核准立案
依相關法令規定辦理招生事宜
自願停辦-董事會報請停辦
命令停辦-限期整頓改善無效

自願解散-董事會報請解散
命令解散


參、私立學校財團法人意涵

欲進一步探討私立學校財團法人管理問題,需對財團法人的意涵有所了解,才能建構明確的概念架構,做為描述和解釋的基礎。

民法總則將法律上的「人」分為「自然人」及「法人」兩個概念。法人(Juristic Person)是在自然人以外,由法律所創設,得為權利及義務主體的團體。從法人之組織內容區別,有以社員的集合為中心者稱為「社團」,有以獨立財產為中心者稱為「財團」。法人本身為抽象的「單一體」,與各社員或財產分離,具有獨立的法人格,可以獨立為法律行為 (周志宏,2001;劉承愚、賴文智、陳仲嶙,2002) 。
財團法人之立法目的為「因為特定與繼續之目的,所使用財產之集合而成立之法人是也。」其成立的要素,包括:(1)特定之目的;(2)一定之財產;(3)活動之機關;(4)捐助章程之訂立。換言之,財團法人需有一定之捐助財產,按照捐助章程規定,由活動之機關,依特定之目的,管理該特定之財產。藉由財團法人的制度,得使一定財產獨立化,成為權利主體,得享受權利,負擔義務,並經由其機關而行為。一定的財產,經由人格化而有獨自的法律生命,不受捐助人的支配,不因人事變遷而影響其財產的存在與目的事業之經營,則法人成立的目的可望長期繼續,不致中斷。
社團法人與財團法人成立的基礎並不一致,而兩者在目的、設立行為之性質以及成立人數、方法、有無意思機關、變更組織也有相當大的差異。

一、成立的方式

共同以成立社團法人之意思表示,並依相關法令組織社團的共同行為;而財團法人則可由自然人或法人,一人單獨捐助設立,為單獨行為。但亦可數人共同為之。此外,民法規定財團之設立,得依遺囑為之;社團屬自然人之組織,當自然人因死亡喪失其人格存在時,即不得為之,亦不得以遺囑為之。

二、主管機關許可之必要性

營利社團的設立,除法律另有規定外,原則上採準則主義,亦即營利社團的設立,法律直接規定成立要件,設立人只要照法律規定,即可設立,不須另外取得許可。公司法第六條規定:「公司非在中央主管機關登記並發給執照後,不得成立。」亦是採取準則主義;而財團法人及公益社團的設立,則採許可主義,即其設立,須經行政機關的許可。

三、社員及捐助人與法人間的關係

社團的組成人對於社團擁有社員權,為社團之構成員,社員大會為社團的最高意思機關,社員出資的社費或股份,雖然已經為社團所有,但轉化為社員權或股東權,為個人財產的延伸;但是財團法人的捐助人,對於財團法人並未擁有類似社員權的權利,其並非財團之構成員,所捐助的財產,於捐助行為完成時,亦已脫離捐助人的財產範圍,也未以任何形式成為個人財產的延伸,這是社團與財團這二種法人最大的不同點。

捐助人與財團法人的關係,除非透過捐助章程,賦予捐助人介入財團法人事務的一定權限,否則財團法人一經成立,捐助人即不能有任何正當權利介入財團法人事務之運作,因為財團法人並不是捐助人財產權的延伸,這也是民法在設計財團法人制度時,欲維持財團法人自主性所設計的根本要求。

四、組織上的差別

社團需有社員總會,並以總會為最高意思機關,以董事作為法人之意思決定機關及執行機關。依據民法第五十條規定社團以總會為最高機關。左列事項應經總會之決議:(1)變更章程;(2)任免董事及監察人;(3)監督董事及監察人職務之執行;(4)開除社員,但以有正當理由時為限。
但是財團法人則無社員也無總會,無最高意思機關,因此,其章程原則上一旦確定後,除非依民法六十二條、六十三條或六十五條之規定,無法變更,董事及監察人之任免,亦應依捐助章程所定之方式為之。至於董事及監察人職務之執行的監督,則由法院依主管機關、檢察官或利害關係人之聲請,宣告其行為為無效。

而董事會為財團法人之意思決定機關及執行機關,於捐助章程所定目的及職權範圍內,代財團法人對外為意思表示,並執行為達成財團法人捐助目的所需之各種行為(劉承愚、賴文智、陳仲嶙2002)。

就我國私立學校財團法人的運作實務而言,捐助人於法人成立後,為實現其教育理念,普遍積極參與董事會,與『所捐助的財產,於捐助行為完成時,亦已脫離捐助人的財產範圍』法理概念仍有差異,甚至仍有視為營利事持股分紅,例如教育部輿情回應新聞稿所載『雲林縣私立崇先高級中學2003年底爆發董事會董事長李聰田挪用學校資金,發放董事及股東紅利等情』(馬婉盈,2005)。『董事為財團法人之意思決定機關及執行機關,於捐助章程所定目的及職權範圍內,代財團法人對外為意思表示』。在實務上,私立學校對外代表為校長,主要來自公立學校習慣及各級學校法之規定,但在一校一法人情況下,私立校長與董事會對外代表學校上的競合,值得繼續深入探討。

肆、私立學校財團法人管理面臨的問題

由於目前行政實務仍為每一所私立學校都需設立一個獨立財團法人,導致學校行政管理與財團法人管理混淆不清。財團法人的法律概念在一般大眾及基層教育行政人員尚無清晰架構,在上特殊的歷史時空背景,故教育部於私立學校監督部分,易遭監察院糾正,茲舉監察院糾正案中提及私立學校財團法人管理問題與崇先高中掏空案,討論於下。

一、景文技術學院弊案糾正案
私立景文技術學院董事長、代理董事長父子因投資理財不善,發生個人財務危機,竟違法濫權、偽造帳冊報表掏空校產,挪用學校創校基金、獎、補助款等弊端,嚴重違反私立學校法及其施行細則術學院董事會董事名單變動頻繁異常,教育部未及時發覺,及早防杜,其缺失事實及理由如下:

(一)董事會董事名單變動頻繁,與常態有異,教育部並未及早防杜處理。

(二)教育部對於景文技術學院董事會第五屆第三次會議召開程序與規定不符,處分猶豫不決。

(三)未確實監督景文技術學院辦理購置校地之產權過戶情事。

(四)對於補助款之支用毫無監督能力,致鉅額公帑遭私人謀用(監察院,2002a)。

綜合上述糾正事實與理由,主要疏失為主管機關監督不力。財團法人之設立原有公益性及自主性,加上董事會為合議制責任不明,監督不易。其弊案可歸納為董事會運作及財務管理兩大類。
從財團法人的特性而言,財團法人具有公益性和自主性,雖監察院糾正教育部個案處理失當,必須檢討並建立機制,有如台北縣將私立學校新設校流程明確訂定標準作業流程,並公告之。但主管機關之管制措施過度時,則私人興學自由的空間將相對受到壓縮。

就董事資格而論,私立學校董事除消極條件外,於私校法本法訂有三分之一以上曾從事教育研究,或同級或較高級教育工作,具有相當經驗者,所謂教育專長董事於董事會中應可發揮其專業,但於施行細則中卻放寛為曾任同級或較高級學校董事二屆以上者,其專業能力和倫理堪慮。適度緊縮教育董事資格,可以有效提升財團法人的公共性,如能配合連選連任限制,應可有效杜絕董事席次買賣陋習。

就董事名單變動頻繁,目前各私立學校主管機關,都無對外公告董事名單,雖然名單為財團法人變更登記時需刊登新聞公告內容,應屬於公開資訊範圍,可以由主管機關建置專屬網頁,並附帶變更動因及頻率指標,以即時示警。

就董事會議事程序和規則部分,主管機關除訂定會議程序除符合議事共通原則外,需要考慮授權各董事會制定自身議事規則,重大議題的相關佐證資料的保全辦法,及爭議的最終意思表示之明確性。

學校土地產權過戶及補助使用監督屬於學校行政管理範疇,暫不討論。

二、私校弊端糾正案

技職教育體系之私立院校弊端叢生不斷,教育部對私立技職學校董事會監督、財務監督、獎補助款監督及行政監督未盡落實,無法有效查核違失,致令類似違失情事不斷在各校發生,糾正事實與理由如下:

(一)私立技職學校董事會之組成公共性不足、運作不健全之事實。

(二)教育部對私立技職學校之財務監督、獎補助監督及行政監督未落實,無法有效查核不法(監察院,2002b)。

此糾正文除強調主管機關監督責任外,明確指出學校董事會公共性不足,及運作不健全。現行董事會改選由現任董事改選次屆董事,且無連選連任屆次限制,確有形成董事席次買賣之可能。另我國私立學校董事會無監察人制度之設計,換言之,董事會本身缺乏內控機制。在公共性不足、缺乏內控機制情況下,加上董事會資訊公開程度亦偏低,故運作不健全之事實時有所聞。
私立學校董事會健全運作機制的建立,有賴於有效監督機制。財團法人之監督可分為內部監督及外部監督。所謂內部監督是指財團法人內部組織的監督,最主要即為監察人的設置。所謂的外部監督,乃指財團法人主管機關的監督,依民法規定財團法人之主管機關有二:一為登記主管機關,即法院;一為目的事業主管機關,視法人的目的事業而由不同的主管機關監督法人的業務。但目前私校董事會內部監督部分,尚無監察人制度;外部監督部分,各法院及各教育行政主管機關未建立溝通平台,研定共同作業規範,以維持行政的衡平性。

三、私立永平高級工商職業學校董事核備案糾正案

教育部處理私立永平高級工商職業學校董事核備案,未能本於權責依私立學校法之規定落實董事會審查機制,復未能適時提出妥善之因應方案,以致該校董事會,紛爭頻仍,糾正事實與理由如下:

(一)未能本於權責依私立學校法之規定落實董事會審查機制,復未能適時提出妥善之因應方案,以致永平工商董事會,紛爭頻仍,應檢討改善

(二)習於採用諮詢委員會、法律顧問、專案小組等非體制內單位之意見,引發更多爭議,治絲益棼

(三)未本於私立學校法之規定,研議適切方案,有效貫徹執行,造成處置措施紊亂,嚴重斲傷政府威信

(四)董事核處案,處理過程耗費時日,准駁與否未予明確函復

(五)教育部委託會計師對永平工商進行查帳,係依法令辦理,相關人員固無涉及洩密及重複查帳情事,惟教育部相關人員事前疏於監督,以致帳務還原資料費時,造成陳訴人誤解
永平案歷時前後8年有餘,監察院在其後續檢討改進,歸納仍未能解決原因有:(1)當事當人爭議不斷,影響處理時效;(2)司法、行政救濟案件繁多,行政處理難以速結;(3)法律見解常有歧異,造成法律適用上之困擾(監察院,2003)。

本案糾正文指出主管機關習於採用非體制單位意見、未研議適切方案、准駁未予明確函復及帳務事前監督等事宜,但肯定其委託專業會計師進行查帳部分。監察院於後續處理提出法律見解常有歧異,實為一矢中的之說,現行的私立學法制中財團法人管理與學校行政未能明確釐清,財團法人公益性,未有健全機制;自主性對主管監督的阻卻,都是法律見解歧異的來源。

永平工商董事核備案突顯許多現行私立學校法制和管理理念問題,法律見解歧異原為民主社會自然現象,更是行政法學進步的來源之一,但此現象不應出現於強調指揮系統一致性的行政機關內部。再者,私立學校法以財團法人性質定位,但實務運作上,卻留有營利性社團法人的可能,在強調知識經濟的21世紀,部分私立學校轉型為營利社團,值得慎重考慮。

有關教育行政主管機關,習於採用非體制內單位意見部分,就其積極面而說,行政機關避免獨斷式解釋,承辦人員及業務單位避免專業及注意不足而導致過失,似無不可。但行政機關仍宜於釐清概念後,建立知識管理系統,發展為內部一致的行政規則以確保行政裁量的衡平性,對於爭議事項於私立學校法施行細則已有私校諮詢委員會機制,法規解釋不宜由業務單位逕行函復,以避免因人員更替而造成見解不一致。

四、私立崇先高級中學自願解散案

私立崇先高級中學2003年爆發挪用學校資金,發放董事及股東紅利部分,司法機關判決後,教育部即明快對涉案之董事依私立學校法規定予以停權,會計、出納人員解除職務。但崇先高級中學董事會未能籌資償還銀行貸款、廠商貨款及積欠教職員工薪資等及於期限內提出財務進善計畫,董事會進一步於2005年9月30日召開會議,決定學校自願解散,並報教育部核定。

本案雖未列遭監察院糾之列,但因於2003年爆發財務危機後,學校一直無法提出財務改善計畫,且師生快速流失,但時至2005學年上學期仍有學生註冊,由學校做出自願解散程序後,主管機關基於維護學生受教權協助學生轉學,避免學業中輟。

此一案例最大的特點,在於財團法人進入清算解散程序。但在清算程序之前,尚有教師欠薪、學生安置、及校長任期屆滿等實務問題,這些實務問題,由私立學校管理規章中並無明文,造成行政主管機關提供協助時產生適法性的困擾。

在教師欠薪部分,由於學校2005學年上學期學校公庫僅剩經費只足以繳交教師私校退撫基金、 學校水費電費,故以開立相關證明方式處理,於學校財產清散後,依私立學法『私立學校於停辦、解散、清算開始前,本於教職員工聘僱契約所積欠應支付之薪資、資遣費,應最優先受清償』。如對積欠薪資額度有爭議部分,循民法相關程序救濟。高中職學生來源在2023年起,將從現在的32萬人降至28萬人,弱勢私立學校教師的工作保障議題,宜即早規劃,避免形成社會結構性問題。

主管機關對於私立學校爆發掏空而董事會無法即時提出財務改善計畫時,如何維護學生受教權機制,尚無完整制度,目前係透過協調方式,但如危機規模擴大非鄰近學校所能支援時,亟需建立標準作業流程來因應。

伍、結論與建議

在了解組織生命週期及財團法人要素與特性後,私立學校財團法管理值得深入研究命題,針對上述分析,提出結論與建議。

一、結論
從私立學校組織生命週期觀點,綜合監察院糾正案及崇先高中自願解散案,提出下列幾點結論。

(一)籌備階段
1.目前教育部及地方政府教育局之新設私立學校作業,仍依2006年前每一學校需有獨立之財團法人。
2.申請作業標準流程及表單已發展成熟。

(二)立案階段
1.本階段分為法人設立登記及學校立案核准。
從2006年修正通過私立學校法一個財團法人可以同時成立多個各級各類學校而言,財團法人於只需登記一次即取得法律人格,而個別興辦學校,尚需針對各主管機關提出立案申請。
2.新設私立學校核定時,需要同時考量私人辦學自由、教育市場機制及學校學生來源問題,此三原則時有相牴。

(三)招生階段
1.招生事宜受各級學校入學辦法規範,屬於學校行政範疇。
私立國中小招生區未受國民教育學籍入分發入學限制,高中職及大學校院則依多元入學方案辦理,一般少有董事會干預學校招生事宜之爭議或訴訟事件。
2.常態董事會管理問題
(1)進入招生階段,學校董事會重要事項依私立學校法呈報主管機關核備,但主管機關受限於有人力及法規,及對財團法人自主性、公益性之尊重,往往只有形式審查,在實質審查確有疏陋之嫌。
(2)各地方法院、各教育行政主管機關對於財團法人變更登記流程、表格不一致。
(3)各主管機關對於董事會職權執行並無考核機制,例如基金管理績效、財務監督績效等,均無對外公布任何資訊。
3.異常董事會管理問題
董事會未依法執行其職權時,主管教育行政機關如何預警,危機發生如何維護學生受教權。監察院糾正案可以再歸納私立學校重大違失樣態為(1)董事、董事長改選爭議;(2)財務監督爭議與資金掏空事件。

(四)停辦階段
1.停辦階段,財團法人仍具有獨立法人人格。學校除招生教學事務外,對於積欠教師薪資及廠商貨款,皆可繼續運作。但復辦時需提復辦計畫送審。
2.停辦前學生轉學安置及教師工作權維,目前無明確作業流程,尤其爆發惡性掏空時的緊急應變措施之機制尚未完備。

(五)解散階段
1.財團法人解散前需經過清算程序,完成解散程序,原財團法人法律人格消失。
2.清算後剩餘財產的轉移,依民法、私立學校法及財團法人捐助章程相關規定辦理
3.財團法人清算後,負債大於資產的破產問題,循私法途徑解決。

二、建議
(一)對後續研究的建議
1.加強私立學校營利社團法人化相關研究
現行的私立學校公益財團法人制度衍生出許多弊端,如果欲建立私立學校營利性社團法人制度,尚需要有相關學術研究作為制度規劃的概念架構。
2.釐清私立學校法制中財團法人管理與學校行政管理的區隔
現行的私立學校管理機制中財團法人與學校行政,無論在概念上和實務上經常混淆,不利於責任歸屬,無法提升財團法人的運作績效。
3.私立學校董事的權責與義務之研究
目前,私立學校法對於私立學校董事對學校實質運作負有籌措經費的義務,但卻無法實質監督學校財務,此有責無權的制度設計,有違行政權責相稱原則,值得再探討。

(二)對教育行政的建議
1.對加強私立學校財務監督方面
教育部對私校財務監督,需與財政部配合才能見效,私校董事或校長欲掏空或挪用學校資金,尚需經過金融體系,甚少以大額現金方式進行。教育與財政兩部會商並建立學校財務監督及預警制度,並將財務監督資訊充分公開,以受社會大眾監督。
2.對財團法人變更登記方面
教育部對私校財團法人變更登記,需與法務部配合,並整合各教育行政主管機關及各法院,建立私立學校財團法人兩部共用資料庫,並於資料庫中設計量化的預警指標,如學生連續三年驟減、董事名單更動頻繁等,才能彌補形式審查的不足。
3.對董事改選及董事長推選方面
教育部宜責成法人本身訂定明確會議規則,勿迷信道德性的高標準為好標準,例如重要事項需要章程董事人數三分之二以上出席,導致掌握三分之一席次者,即可惡性缺席杯葛。
4.在專業董事加入會計或財務專長
從監察院糾正案中,可以看出財務監督管理為私校財團法人管理的重要領域。目前於施行細則中,規定有三分之一以上董事須具有教育專長,但董事會職權中很重要的財務監督部分,卻沒有董事專長相關規範。
5.儘速擬訂一個財團法人可以設多個各級各類學校相關配套措施及施行辦法,落實2006修正通過私立學校法第十條修正的立法目的。

參考文獻
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Abstract

In the academic year of 2006, there are a total number of 477 high schools and vocational high schools in Taiwan. Among them, 205 are private and out of 371,325 new students, they occupy 187,921. The importance of these private high schools and the effect they exert upon the ecology of Taiwan’s secondary education cannot be overlooked.
(1) There has been little discussion concerning the management of the corporation-run schools. The misbehavior of some private schools’ executive management has often led to disputes. A few cases that put the Ministry of Education under the censure of the Control Yuan include Jinwen University’s irregular realignment of the Board of Directors, its failed enforcement of the executive supervision, and Yung Ping Vocational High School’s proposed list of the Board of Directors that awaits approval. The censure report ascribes the aforementioned phenomena to three factors:
(1) Continuous arguments among the involved parties have affected the outcome of the case.
(2) Numerous legislative and executive cases that call for aids have hampered the Ministry’s prompt dealing with the Yung Ping case.
(3) Divergence is often seen among different legal opinions, which interferes with the application of related laws.


Keywords: Private School, Incorporation Management, Organizational Life Circle